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地方立法的基本原則
發布時間:2007-11-14 16:41:00

  地方立法無疑有自己的個性,它在堅持國家整個立法的基本原則的同時,也有自己的基本原則需要堅持。在堅持自己特有的基本原則方面,地方立法尤需注意兩個問題。

  (一)正確認識和理解體現地方特色的原則

  地方立法同其他立法一樣,也要堅持實事求是、從實際出發的原則。根據本行政區域的具體情況和實際需要制定地方性法規,依照當地民族的政治、經濟和文化的特點制定自治條例、單行條例,是法律確定的地方立法的基本條件。而堅持實事求是、從實際出發的原則,對地方立法來說,很重要的便是使地方立法體現地方特色。

  所謂體現地方特色,主要就是要求地方立法能反映本地的特殊性。具體地說,就是要求:第一,地方立法能充分反映本地經濟、政治、法制、文化、風俗、民情等對立法調整的需求程度,適合本地實際情況;第二,地方立法要有較強的、具體的針對性,注意解決并能解決本地突出的而中央立法沒有或不宜解決的問題,把制定地方規范性法律文件同解決本地實際問題結合起來。

  地方立法所以要體現地方特色,是由地方立法的特性決定的。沒有地方特色,地方立法就失去其存在的價值。正因為單有中央立法不足以解決地方的特殊問題,不足以反映各地不平衡的狀況,在中國尤其不足以實行適當的分權體制以有利于消除數千年封建集權專制的遺毒,才在中央立法之外,再辟地方立法的蹊徑。地方立法的主要任務之一,就是要用地方立法的形式,補中央立法之不足,反映地方之需求。地方立法,貴在有地方特色。

  地方立法要做到體現地方特色,要求地方立法工作者:第一,能充分了解本地經濟、政治、法制、文化、風俗、民情等對立法調整的需求程度,懂得如何通過地方立法有針對性地解決地方的特殊問題。第二,能根據本地的實際情況做好地方立法這篇大文章。要善于謀篇布局,抓住本地的特殊性,分清本地地方立法的輕重緩急之所在。一方面,要把地方立法同本地帶全局性的東西,同本地發展總體戰略,結合起來。例如,山東省在改革開放過程中提出東部大開放,西部大開發的總體經濟發展戰略,山東省地方立法如能充分反映這一總體經濟發展戰略,就自然有了自己的地方特色。另一方面,要把地方立法同解決本地特殊問題結合起來。例如,由于地方病和其他原因的存在,甘肅省一些地區的智力低下的癡呆傻人生育無節制問題十分嚴重。針對這一問題,甘肅省人大常委會制定了全國第一個優生方面的地方性法規《關于禁止癡呆傻人生育的規定》,產生好的效果和影響。這種地方立法活動,就深具地方特色。第三,善于學習和調查研究。不僅要對本地情況進行調查研究,也要對中央立法和外地立法進行調查研究,這樣才能了解全局,處理好本地立法與中央立法、本地立法與外地立法的關系,顯出本地立法的特色。

  地方立法堅持體現地方特色的原則,需要注意:第一,防止地方保護主義或本位主義的毛病作祟。在堅持從實際出發的原則時,既要從本地經濟、文化發展水平、社會實際狀況、群眾覺悟的程度和要求出發,又要從全國經濟、政治、文化的大局著想,把二者盡可能好地結合起來,切忌把從實際出發原則變為本位主義原則的代名詞。第二,消除不必要的照抄、重復法律、行政法規和照抄、轉抄外地規范性法律文件的弊病。法律、行政法規的規定要遵循,外地經驗要借鑒,但照抄、重復、轉抄不是辦法。第三,地方立法的各種形式都有體現特色的問題,雖然自主性地方立法的地方特色應當更濃些,但不能僅注意自主性立法的地方特色,執行性、補充性和其他形式的地方立法也要堅持體現地方特色的原則。第四,既不要抵觸,又不要越權。體現地方特色,必須以法制統一原則為前提,對最主要的地方立法——制定地方性法規來說,必須以不與憲法、法律、行政法規相抵觸為前提。體現地方特色,也不能超越地方立法主體的職權范圍。

  (二)正確認識和理解不相抵觸的原則

  地方立法同其他立法一樣,必須堅持法制統一原則。堅持這一原則就是要做到在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下制定地方性法規。

  但在如何認識和理解不相抵觸原則方面,有不同看法。一種觀點認為,不相抵觸,就是制定某一地方性法規必須以憲法、法律或行政法規對某一事項已有相關規定為前提,以這種相關規定為根據。按這種觀點,凡超出憲法、法律、行政法規的內容范圍的,或是憲法、法律、行政法規沒有規定某項內容而地方性法規卻規定了的,就構成相抵觸。另一種觀點認為,不相抵觸,就是地方性法規不得做出與憲法、法律或行政法規已有的明文規定相沖突、相矛盾、不一致甚或相反的規定。還有一種觀點認為,不相抵觸,就是地方性法規除了不得做出與憲法、法律或行政法規的明文規定相抵觸的規定外,還不得做出與憲法、法律或行政法規的基本精神、原則相抵觸的規定。這種分歧的存在,直接影響地方立法的開展。

  究竟應當如何認識和理解不相抵觸原則,實際上是法的解釋問題。法定有權解釋的機關是全國人大常委會。但迄今全國人大常委會沒有對此做出立法解釋。中國立法解釋迄今仍然很落后。在這種情況下,就有必要做出非法定解釋。非法定解釋并非是隨意解釋,它也要根據一定的規則來解釋。

  首先可以根據學理解釋、語法解釋、邏輯解釋、字面解釋的規則來認識和理解不相抵觸原則。根據這些規則,在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下這一限制語,無論如何不能理解為在不超出憲法、法律、行政法規的規定范圍的前提下的意思。不同……相抵觸,決非根據……”……相一致的意思。不相抵觸就是不相矛盾、不相沖突、不相違背的意思。這是常識,不應當把不相抵觸的含義人為地復雜化。

  其次,從立法精神看,賦予有關地方國家機關享有制定地方性法規的權力,本來是因為單有憲法、法律、行政法規,不可能解決所有應當由立法解決的問題,大量的問題需要由地方性法規這類規范性法律文件來解決。所以,不相抵觸這一限制,從立法本意看,不是要把地方性法規的內容限制在憲法、法律、行政法規的既有內容的范圍內。地方組織法和立法法在規定不相抵觸這個前提之前,先規定根據本行政區域的具體情況和實際需要這一條件。把這兩者結合起來,也不難悟出不相抵觸這一規定的真諦并非在于把地方性法規的內容局限于憲法、法律、行政法規的既有內容范圍之內。既規定地方有權制定地方性法規,又規定制定地方性法規必須以不同憲法、法律、行政法規相抵觸為前提,這是法律在確定地方立法制度時所采取的一個積極與慎重相結合的舉措。

  再次,從地方立法的特征、功能和地位看,不相抵觸也不應當是憲法、法律、行政法規沒有做出某項規定,地方性法規便一概不能就此事項做出規定的意思。否則地方立法就無從屬與自主兩重性可言,就不能解決不宜由中央立法解決或中央立法暫時不能解決的問題。

  鑒于上述理由,可以認為,所謂不同憲法、法律、行政法規相抵觸,是指不得與憲法、法律、行政法規相沖突、相違背。一是不得與憲法、法律、行政法規的具體條文的內容相沖突、相違背(即直接抵觸);二是不得與憲法、法律、行政法規的精神實質、基本原則相沖突、相違背(即間接抵觸)。只要遵從這樣的要求,地方立法主體便可以在自己職權范圍內,自主地制定自己想制定的地方性法規,無論這些地方性法規的內容是否已在憲法、法律、行政法規中做出某種規定。這樣認識和理解不相抵觸原則,便能在地方立法實踐中既維護國家法制的統一,又不至于使地方性法規成為僅僅是對憲法、法律或行政法規進行轉抄、模仿而失其應有意義的規范性法律文件。

 








來源: 新華網 作者: 責任編輯:

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